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INFORME N°60 -2021-JUS//DGAC-DPC

Plan de Acción en Salud Mental para población en Establecimientos Penitenciarios

REFERENCIA:          Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. N° 04007-2015-PHC/TC Decreto Supremo N° 011-2020-JUS

I.  ANTECEDENTES

1.1. El Consejo Nacional de Política Criminal (CONAPOC), es el órgano multisectorial encargado de diseñar, formular, articular y evaluar la política criminológica del Estado, creado mediante la Ley N° 29807, del 30 de noviembre de 2011.

1.2. Con estas competencias, el CONAPOC luego de la discusión presentada en la sesión del 14 de diciembre de 2015, promueve el diseño y formulación de la Política Nacional Penitenciaria y del Plan Nacional de la Política Penitenciaria 2016 – 2020, aprobados mediante el Decreto Supremo N° 005-2016-JUS, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 15 de julio de 2016.

1.3. La Política Nacional Penitenciaria, se concibió como un instrumento de gestión que contenía las estrategias para fortalecer el tratamiento penitenciario y el sistema de

resocialización de la población penitenciaria.

1.4. Esta política, además, partió como iniciativa del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), enmarcado en la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, toda vez que el MINJUSDH es el ente especial encargado de la Dirección de Política Criminológica (DPC).

1.5. En la sesión del Consejo Nacional de Política Criminal de 26 de marzo de 2019, se aprueba la actualización de las Políticas Nacionales, entre ellas la Política Nacional Penitenciaria, situación que se reafirma con la Resolución Ministerial 0290-2019-JUS, de 20 de julio de 2019, que aprueba la lista sectorial de las Políticas Nacionales bajo la rectoría y conducción del MINJUSDH, donde se incluyen la actualización de esta Política ante la proximidad de l fin de su vigencia.

1.6. El 27 de junio de 2019, se dicta la Sentencia del Tribunal Constitucional de Expediente N° 04007-2015-PHC/TC, donde se declara un estado de cosas inconstitucional con respecto a la situación de salud mental de las personas que se encuentran internadas en los establecimientos penitenciarios. Esta sentencia, ordena al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y al Instituto Nacional Penitenciario (INPE), en coordinación con el Ministerio de Salud (MINSA), “diseñar, proponer y ejecutar un plan de acción que, […] pueda asegurar la disponibilidad y accesibilidad del servicio de salud mental de las personas privadas de su libertad a nivel nacional”.

1.7. La Resolución Ministerial N° 0452-2019-JUS, de 02 de diciembre de 2019, publicada el 04 de diciembre del mismo año, crea el Grupo de trabajo Multisectorial para la actualización de la Política Nacional Penitenciaria, con una vigencia de noventa (90) días hábiles posteriores a su instalación, prorrogable.

1.8. Aunado al escenario de la actualización de las Políticas, se presenta la declaración del estado de Emergencia Nacional, por las graves circunstancias que afectan la vida de las personas a consecuencia de la COVID-19 y establece las medidas que debe seguir la ciudadanía en la nueva convivencia social, aprobado por el Decreto Supremo N°

184-2020-PCM, del 30 de noviembre de 2020, con subsecuentes prórrogas hasta la actualidad. Este escenario ha exigido la optimización del servicio integral de salud de la población penitenciaria (POPE), en general, y la atención, en específico, de su salud

mental.

1.9. El día viernes 25 de setiembre de 2020, se publica en el Diario Oficial El Peruano, el

Decreto Supremo N° 011-2020-JUS, que aprueba la Política Nacional Penitenciaria al

2030. Este Decreto Supremo dispone la elaboración del Plan Estratégico Multisectorial (PEM) de esta Política, como parte del proceso de su implementación. Esta política establece entre sus objetivos prioritarios mejorar las condiciones de vida digna de la población privada de libertad (PPL), incluyendo la atención de su salud.

1.10. El 11 de diciembre de 2020, se publica en el Diario Oficial El Peruano, la Resolución Ministerial N° 0304-2020-JUS que crea el Grupo de Trabajo Multisectorial con el objeto de elaborar propuesta del Plan Estratégico Multisectorial para la implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030.

1.11. El Grupo de Trabajo Multisectorial con el objeto de elaborar propuesta del Plan Estratégico Multisectorial para la implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, sesionó entre enero y mayo de 2021 en diez oportunidades. El 03 de mayo del presente, como acuerdo de la Décima Sesión, se aprobó por el Grupo de Trabajo el Plan Estratégico Multisectorial, donde se han priorizado, entre otros, los servicios de atención integral a la salud y de implementación de Centros de Salud Mental Comunitarios (CSMC) en establecimientos penitenciarios (E.P.).

1.12. Como respuesta a la necesidad de optimizar la atención a la salud mental de la POPE, se creó un equipo multidisplinario con profesionales del MINJUSDH, INPE y MINSA en el mes de abril del presente año, para elaborar el Plan de Acción en Salud Mental para población en Establecimientos Penitenciarios.

II. ANALISIS

2.1. Sobre la Sentencia del Tribunal Constitucional con Expediente N° 04007-2015- PHC/TC.

2.1.1.El 27 de junio de 2019, el Tribunal Constitucional (TC) fijó sentencia respecto al Expediente N° 04007-2015-PHC/TC, conformado el pleno por los magistrados Blume Fortini, Miranda Canales, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Ledesma Narváez, con el abocamiento de los magistrados Espinosa-Saldaña Barrera y Ferrero Costa.

2.1.2.El Tribunal Constitucional en el 2019, señaló que frente al caso ya se había producido la sustracción de la materia, toda vez que la sanción impuesta al beneficiario en cuestión hasta el 7 de junio de 2018, ya había sido cumplida; no obstante, siendo la atención de la salud mental un derecho y una afectación de un grupo importante de la población penitenciaria, el TC consideró que era competente para pronunciarse sobre el fondo de la controversia.

2.1.3.Luego de hacer un análisis sobre la salud y en especial, la salud mental de la POPE en el Perú, así como de las características imprescindibles del servicio de salud mental, la disponibilidad del derecho a la salud en los establecimientos penitenciarios, la accesibilidad de las personas privadas de su libertad a los servicios de salud mental, las dimensiones de disponibilidad y accesibilidad del derecho a la salud mental como obligaciones estatales de respetar, proteger y cumplir, el TC consideró que era necesario expedir una sentencia para garantizar el derecho a la salud de la población privada de libertad.

2.1.4.En este sentido, el Tribunal Constitucional, en función de la revisión del Expediente

N° 04007-2015-PHC/TC, resolvió lo siguiente:

a.  Declarar FUNDADA la demanda por cuanto se afectó el derecho a la salud del favorecido; y, en consecuencia, ordenar al Ministerio de Salud la inmediata evaluación del favorecido M. H. F. C. para su respectivo diagnóstico y tratamiento.

b.  Declarar un estado de cosas inconstitucional con respecto a la situación de salud mental de las personas que se encuentran internadas en los establecimientos

la interoperabilidad y la transparencia del sistema penitenciario; y, vi) mejorar capacidades para la reinserción en personas que han cumplido sus penas. Todos conducentes a garantizar una situación futura donde se respeten plenamente los derechos y se brinde oportunidades de reinserción a las personas privadas de libertad.

2.2.2.En conjunto, estos seis objetivos prioritarios se  materializan en  veintisiete  (27)

lineamientos que orientan la implementación de la Política Nacional Penitenciaria al

2030. Estos lineamientos en el proceso de implementación de la Política que es la acción que permite alcanzar los logros esperados y el futuro deseado del problema público enunciado, requiere de un proceso de coordinación y articulación multisectorial y multinivel, para garantizar la prestación de los 36 servicios dispuestos y obtener los productos identificados, por medio de la ejecución de un Plan Estratégico Multisectorial (PEM).

2.2.3.De esta manera, dentro del objetivo prioritario N° 02 “Mejorar las condiciones de vida digna de las personas privadas de libertad”, se ha definido el lineamiento 2.4. “Optimizar atención en salud mental (enfermedades mentales, consumo problemático, dependencia, otros) e implementar estrategia de reducción del daño”, con el fin de garantizar la atención en la salud mental de la POPE, alineado a lo dispuesto en la sentencia del TC.

2.3. Priorización del servicio de atención en salud mental en el Plan Estratégico

Multisectorial para la implementación de la Política Nacional Penitenciaria al

2030.

2.3.1.El Plan Estratégico Multisectorial requerido para la implementación de la política, conforma el documento por medio del cual se establecen los acuerdos y condiciones entre los actores participantes de la Política para llevar a cabo y con buen término la implementación de esta. En el caso de las políticas multisectoriales, suele ser elaborado en conjunto por un Grupo de Trabajo conformado por representantes de los diversos sectores y actores de distintas entidades.

2.3.2.De acuerdo a ello, la Resolución Ministerial N° 0304-2020-JUS con fecha de publicación en el Diario Oficial El Peruano de 11 de diciembre de 2020, creó el Grupo de Trabajo Multisectorial con el objeto de elaborar propuesta del Plan Estratégico

Multisectorial para la implementación de la  Política Nacional Penitenciaria al 2030, estableciendo que la Secretaría Técnica del Grupo estaría a cargo de la Dirección General de Asuntos Criminológicos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), quien asume la responsabilidad de coordinar las acciones conducentes

a la elaboración del documento.

2.3.3.Asimismo, identificó las 10 entidades que lo conforman: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, quien lo preside, Ministerio de Educación, Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Ministerio de Salud, Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, Ministerio del Interior, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, Instituto Nacional Penitenciario y la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas – DEVIDA; y las 3 entidades invitadas: Poder Judicial, Ministerio Público y Defensoría del Pueblo. Sumándose en el proceso a estas últimas, la Junta Nacional de Decanos de Colegios de Abogados del Perú.

2.3.4.Estas distintas entidades discutieron en sus diversos encuentros la hoja de ruta de implementación de la Política Nacional Penitenciaria para el cumplimiento de sus objetivos durante el período de su vigencia, logrando materializar los lineamientos y orientar los estándares para la provisión de los 36 servicios identificados. De esta manera, se elaboró en conjunto la versión del documento del PEM de la política y se aprobó por unanimidad, en la instancia del Grupo de Trabajo, con la presencia de los representantes de trece (13) entidades, durante la Décima Sesión llevada a cabo el lunes 03 de mayo de 2021.

2.3.5.Además de las sesiones multisectoriales, la Secretaría Técnica del Grupo de Trabajo mantuvo reuniones bilaterales y multilaterales, para brindar la asistencia debida en la primera y segunda etapa de la formulación del PEM, encontrándose el documento, actualmente, en la fase de revisión técnica por parte del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).

2.3.6.Como resultado de la elaboración del PEM, se priorizaron 07 de los 36 servicios de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, por medio de un proceso de evaluación que incluía criterios vinculados al impacto, capacidad operativa y brechas en la cobertura. En este marco, uno de los servicios considerados de ejecución inmediata por el Grupo de Trabajo Multisectorial, fue el servicio 2.4.1 “Implementación de Centros de Salud Mental Comunitarios en los establecimientos penitenciarios”.

2.4. Acciones realizadas en el marco del cumplimiento de la sentencia del Tribunal

Constitucional.

2.4.1.En el marco de lo ordenado al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y al Instituto Nacional Penitenciario, en coordinación con el Ministerio de Salud, respecto a diseñar, proponer y ejecutar un plan de acción que pueda asegurar la disponibilidad y accesibilidad del servicio de salud mental de las personas privadas de su libertad a nivel nacional, se realizaron las acciones siguientes:

a.  El MINJUSDH priorizó los esfuerzos necesarios para la elaboración del Plan; en este sentido, el Señor Ministro de Justicia, Dr. Eduardo Ernesto Vega Luna, el Viceministro de Justicia y la Alta Dirección del sector, junto a la Dirección General de Asuntos Criminológicos y su Dirección de Política Criminológica, sostuvieron reuniones  permanentes para  definir  las acciones  necesarias, en  principio,  y, posteriormente, para discutir los avances en la elaboración del Plan de Acción.

b.  También se desarrollaron, desde este nivel, reuniones con las autoridades y tomadores de decisiones del INPE, MINSA y de la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA), como actores de especial interés en el servicio de atención de la salud mental de la POPE.

c.   Asimismo,  se  garantizó  la  contratación  de  un  consultor  especializado  con funciones exclusivas para el diseño del producto en coordinación con los equipos técnicos del MINJUSDH (Dirección General de Asuntos Criminológicos  y Alta Dirección), INPE (Gabinete de Asesores y Subdirección de Salud Penitenciaria) y MINSA (Dirección de Salud Mental), para obtener un Plan de Acción en conjunto que recoja los principales lineamientos para la optimización del servicio de atención en salud mental de la población privada de libertad.

d.  En este sentido, se desarrollaron distintos encuentros intersectoriales, bilaterales y sectoriales que permitieron diseñar y formular el Plan de Acción en cuestión, como un esfuerzo conjunto de las entidades que, por competencia, participan en la provisión de los servicios.

2.5. Audiencia  de  seguimiento  al  cumplimiento  de  la  Sentencia  del  Tribunal

Constitucional de Expediente N° 04007-2015-PHC/TC.

2.5.1.El miércoles 05 de mayo de 2021, el Tribunal Constitucional llevó a cabo una audiencia pública de supervisión del cumplimiento de la sentencia con Expediente N°

04007-2015-PHC/TC, que declara un estado de cosas inconstitucional con respecto

a la situación de salud mental de las personas que se encuentran internadas en los establecimientos penitenciarios.

2.5.2.En la mencionada audiencia, estuvieron presentes la presidenta del Tribunal Constitucional, Magistrada Marianella Ledesma Narváez, el Magistrado Eloy Espinoza Saldaña, el Magistrado Manuel Miranda Canales, el Magistrado Ernesto Blume Fortini, el Magistrado Carlos Ramos Núñez, el Señor Ministro de Justicia Eduardo Vega Luna, la presidenta del Consejo Nacional Penitenciario Susana Silva Hasembank, la abogada Karina Zavala Montoro en representación del MINSA y el Secretario Relator del TC Flavio Reategui Apaza.

2.5.3.En esta audiencia el Señor Ministro de Justicia informó sobre las acciones desarrolladas en el avance del cumplimiento de lo ordenado, incluyendo la priorización del servicio en el marco de la actualización de la Política Nacional Penitenciaria y de la elaboración del PEM para su implementación, así como los esfuerzos para la elaboración del Plan de Acción. Por su parte, la Dra. Susana Silva Hasembank, reportó lo efectuado en cuanto a la identificación y tamizaje de las personas privadas de libertad con problemas de salud mental, incluyendo los inimputables, así como la aprobación del instructivo denominado “Atención intramuros   de   la   población   penitenciaria   con   trastornos   mentales   y   de comportamiento”.

2.5.4.La representante del MINSA, al respecto, informó sobre la atención brindada al interno en cuestión al cual refiere la sentencia del TC. En este proceso, se hizo énfasis en la insuficiencia de recurso humano y la necesidad de disponer de un mayor presupuesto para optimizar la atención en salud mental de la población penitenciaria.

2.6. Elaboración   del   Plan   de   Acción   en   Salud   Mental   para   población   en

Establecimientos Penitenciarios.

2.6.1.El Plan de Acción en Salud Mental para población en Establecimientos Penitenciarios (adjunto en el presente informe), es el resultado del esfuerzo conjunto entre las entidades del MINJUSDH, INPE y MINSA, en beneficio de la población privada de libertad y su necesidad de atención a la salud.

2.6.2.Esta  versión es el  producto de diez (10) reuniones  entre  los equipos técnicos multidisciplinarios de las entidades participantes, llevadas a cabo entre los meses de mayo y julio del presente año; además de diversas reuniones internas entre el equipo técnico de la Dirección General de Asuntos Criminológicos (DGAC), la Dirección de Política Criminológica (DPC) y el consultor contratado para la elaboración del Plan. Igualmente, del desarrollo de reuniones al más alto nivel, desde el mes de abril, para discutir las líneas de relevancia y definir las acciones sucesivas.

2.6.3.Durante las reuniones intersectoriales se presentaron continuamente los avances en la redacción de la propuesta del Plan Acción para ser comentados por los equipos técnicos de las entidades y recoger sus aportes y sugerencias. Tales coordinaciones y articulaciones, giraron en torno a las líneas de acción que han de priorizarse, los principales problemas de salud mental de la POPE, la factibilidad del sistema penitenciario para llevar a cabo un Plan de Acción en Salud Mental, el financiamiento, recurso humano e infraestructura requerida y las responsabilidades de las entidades involucradas, entre otros aspectos.

2.6.4.Estos avances fueron el producto de la recopilación y análisis de información, revisión de documentos técnicos y normativos, identificación y comprensión de los lineamientos y estándares internacionales, así como de los instrumentos de gestión vinculados a la importante temática de la atención a la salud y a la población privada de libertad. Además, de las discusiones permanentes entre los profesionales de los equipos respecto de las prioridades y líneas de acción.

2.6.5.En  concordancia,  el  “Plan  de  Acción  en  Salud  Mental  para  Población  en

Establecimientos Penitenciarios”, está estructurado de la siguiente forma:

a. Presentación

b. Base normativa

c. Ámbito de aplicación

d. Enfoques y conceptos claves

e. Diagnóstico / Estado de la cuestión f.  Finalidad

g. Objetivo

h. Componentes

i.  Implementación  del  Plan  de  Acción  en  Salud  Mental  para  población  en

Establecimientos Penitenciarios

j.  Gradualidad de la implementación del Plan de Acción k. Actividades por Componente

l.  Articulación – Alineamiento con políticas públicas m. Matriz de actividades del Plan de Acción

n. Presupuesto para la implementación del Plan de Acción

2.6.6. De esta manera, la finalidad del Plan de Acción es “asegurar la disponibilidad y accesibilidad de servicios de salud mental para las personas privadas de su libertad a nivel nacional, contribuyendo a la reinserción familiar, social y laboral de la población penitenciaria”, por medio del objetivo general de “promover la salud mental de la población privada de su libertad a través de la intervención interdisciplinaria de carácter preventivo-promocional y de atención terapéutica frente a los problemas de salud mental”.

2.6.7. El Plan de Acción, a su vez, se divide en dos grandes componentes en relación al objetivo general, cuya implementación requiere de la participación de equipos interdisciplinarios de salud mental, en las dos fases que se han establecido: fase 1, atención inicial de la salud mental y fase 2, consolidación de la atención de la salud mental.

2.6.8. En  la  ejecución  del  Plan  de  Acción  en  Salud  Mental  para  población  en Establecimientos Penitenciarios, se requiere la participación activa del MINJUSDH, INPE y MINSA; teniendo en cuenta que su implementación consiste en un proceso gradual y sostenido de ampliación de cobertura, optimización de recursos, habilitación de espacios, especialización de la intervención e inclusión del modelo de salud mental comunitario, bajo la misma línea de acción de la Política Nacional Penitenciaria dirigida a garantizar el respeto pleno de los derechos y a brindar oportunidades de reinserción a las personas privadas de libertad.

III. CONCLUSIONES

3.1. En el marco de la implementación de la Política Nacional Penitenciaria  y de lo ordenado por el Tribunal Constitucional en su sentencia de Expediente N° 04007-

2015-PHC/TC, se elaboró el Plan de Acción en Salud Mental para población en

Establecimientos Penitenciarios.

3.2. El Plan de Acción, es el resultado del esfuerzo conjunto del MINJUSDH, INPE y MINSA, entidades que, por medio de la participación de sus equipos profesionales, identificaron, describieron y discutieron los lineamientos primordiales para la atención de la salud mental de la población penitenciaria.

3.3.  Por  medio de la ejecución de  actividades enmarcadas en  los componentes de promoción y prevención en salud mental, y de atención especializada por parte de los equipos multidisciplinarios, se espera brindar un servicio de salud mental para las personas privadas de libertad, que asegure su disponibilidad y acceso.

3.4. La optimización del servicio de atención en salud mental, se ha planteado, de esta manera, como una acción prioritaria y de ejecución progresiva en beneficio de la población penitenciaria y de la mejora de sus condiciones de vida.

IV.  RECOMENDACIÓN

4.1. Remitir a la Alta Dirección del Sector Justicia, el presente informe para los fines correspondientes.

V.   ANEXOS

5.1. En el presente informe, se adjunta el documento “Plan de Acción en Salud Mental

para población en Establecimientos Penitenciarios”.

Siendo todo en cuanto tengo que informar, me despido de usted.

Atentamente,

ROMMEL GUSTAVO RUIZ VALERIO Director

Dirección de Política Criminológica

PLAN DE ACCIÓN EN SALUD MENTAL PARA POBLACIÓN EN ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS

Contenido

Presentación ………………………………………………………………………………………………. 3

I. Base normativa ………………………………………………………………………………………… 5

II. Ámbito de aplicación ………………………………………………………………………………… 8

III. Enfoques y conceptos claves ……………………………………………………………………. 9

IV. Diagnostico ………………………………………………………………………………………….. 15

V. Finalidad ………………………………………………………………………………………………. 31

VI. Objetivo general y componentes ……………………………………………………………… 31

VII. Objetivos por componente …………………………………………………………………….. 31

VIII. Actividades por componente …………………………………………………………………. 33

IX. Matriz de actividades del Plan de Acción ………………………………………………….. 43

X. Implementación gradual………………………………………………………………………….. 50

XI. Articulación a políticas públicas ………………………………………………………………. 58

XII. Presupuesto para la implementación del Plan de Acción ……………………………. 60

PRESENTACIÓN

El Tribunal Constitucional del Perú, con su sentencia N° 04007-2015-PHC/TC del 16 de setiembre de 2019, declaró un estado de cosas inconstitucional con respecto a la situación de salud mental de las personas que se encuentran internadas en los establecimientos penitenciarios del país, ordenando al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), y al Instituto Nacional Penitenciario (INPE), en coordinación con el Ministerio de Salud (MINSA), diseñar, proponer y ejecutar un plan de acción que pueda asegurar la disponibilidad y accesibilidad del servicio de salud mental de las personas privadas de su libertad a nivel nacional.

En el contexto actual del sistema penitenciario, resulta necesario el esfuerzo sinérgico de las instituciones públicas directamente relacionadas en la atención de la problemática de la salud mental en los establecimientos penitenciarios, no solo con las personas privadas de libertad y en condición de inimputables, sino con la población general de internos en establecimientos penitenciarios, en la medida que los servicios de salud y específicamente los de salud mental, son prioritarios para mejorar las condiciones de vida y favorecer su reinserción social.

La Política Nacional Penitenciaria al 2030, diseñada bajo la conducción del MINJUSDH, es enfática en la necesidad de dotar al sistema de servicios de salud de calidad y que estén disponibles en oportunidad, como lo establece en su Objetivo Prioritario 2 “Mejorar las condiciones de vida digna para las personas privadas de libertad”, incluye la mejora de la oferta de servicios en salud para que responda a las necesidades de atención adecuada y oportuna de las/os internos acorde a estándares internacionales. Del mismo modo, en este objetivo se considera prioritario atender el cumplimiento de los estándares internacionales respecto de las condiciones de albergue, tratamiento y condiciones de vida; y, en función de ellos, responder a la brecha en infraestructura, equipamiento y acceso a servicios en el sistema penitenciario1.

El Tribunal Constitucional ha dejado en evidencia la problemática del sistema penitenciario y la salud mental en nuestro país, ambos temas con limitada atención, que requiere de la revisión del marco normativo como del diseño de planes y programas para atender a la población privada de su libertad que presentan problemas de salud mental.

Desde el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos se han venido desarrollando esfuerzos para incidir sobre parte de la problemática que contiene a las personas privadas de libertad que presentan problemas psicosociales y del comportamiento como trastornos psiquiátricos de diversa complejidad. La pandemia del COVID-19 desde marzo del 2020, puso un factor más de presión sobre el hacinamiento en los establecimientos penales y los problemas de seguridad sanitaria de alto riesgo.

La sentencia del Tribunal Constitucional y el proceso de implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, es la oportunidad para aportar soluciones de corto, mediano y  largo plazo, buscar  las adecuaciones normativas, revisar la  estructura organizativa del sistema penitenciario, la mejor organización de los recursos humanos profesionales y técnicos de que dispone el sistema penitenciario, pero principalmente, asumir todos y cada uno de estos actores institucionales el rol que les corresponde en la implementación del presente Plan de Acción de servicios de salud mental para personas privadas de libertad, utilizando el modelo de salud mental comunitario que ha sido priorizado por el ente rector de la salud pública en la Ley de Salud Mental, su reglamento y su Plan de Acción de Salud Mental en contexto COVID-19.

Este Plan de Acción propone dos grandes componentes de actuación, uno que procura involucrar a la mayoría de los internos e internas de los 69 establecimientos penitenciarios en el territorio nacional, a través de acciones de prevención y promoción de estilos de vida saludable, incidir sobre los factores psicosociales de la depresión, ansiedad e ideación suicida, así como las que procuran acciones sobre la conducta violenta de los internos e internas y en el consumo problemático de alcohol y otras sustancias psicoactivas. Son, entre otras, acciones que requieren de profesionales de la medicina, psiquiatría, psicología, enfermería, trabajo social y personal técnico, debidamente formado para el desarrollo de los programas ad hoc que se propone diseñar e implementar progresivamente.

El segundo componente, propone el diseño de servicios de atención especializada para internos de establecimientos penitenciarios que presentan trastornos graves de salud mental, como son los que han sido declarados inimputables, pero cumplen o esperan una sentencia poniendo en evidencia otro serio problema que el sistema penitenciario no ha logrado revertir, esto es el precario registro y tamizaje de las personas que ingresan diariamente a los establecimientos penitenciarios y que requieren una solución pronta para evitar que se cronifiquen los estados de alteración de comportamiento o se precarice su salud integral.

El presente Plan de Acción es el resultado del trabajo multisectorial del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, el Instituto Nacional Penitenciario y el Ministerio de Salud, entidades públicas que han participado en  la formulación, en  la definición  de  los componentes principales, las líneas de actividades, la cultura del dato y la generación de evidencia que oriente la mejora del diseño y de los objetivos de los programas específicos para la población privada de libertad que no ha perdido el derecho a acceder y recibir servicios sanitarios, educativos entre otros, que cumplan con estándares de calidad y oportunidad.

I. BASE NORMATIVA2

a) Normas que reconocen y garantizan los derechos a la salud, a la integridad física y psicológica y a la no discriminación de las personas privadas de su libertad3:

– Constitución Política del Perú (artículo 1, artículo 2 incisos 1 y 2, artículo 7, artículo 44, artículo 139 incisos 9, 21 y 22).

– Código de Ejecución Penal (Título Preliminar artículos II, III, IV, V, IX y X; artículos 1,

2, 3, 4, 5, 6, 18, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 82-A, y, 92).

– Decreto Legislativo Nº 635, Código Penal (Título Preliminar artículos II y IX) Título Preliminar Artículo II.- Nadie será sancionado por un acto no previsto como delito o falta por la ley vigente al momento de su comisión, ni sometido a pena o medida de seguridad que no se encuentren establecidas en ella.

– Decreto Supremo Nº 006-2016-MIMP, que aprueba el Protocolo Intersectorial entre el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables y el Instituto Nacional Penitenciario para la atención oportuna de hijas o hijos menores de edad de las madres internas en Establecimientos Penitenciarios

Este instrumento permite brindar la protección especial que requieren las niñas o niños que permanecen con sus  madres en los Establecimientos Penitenciarios, frente a situaciones de vulnerabilidad, como es la desprotección familiar, a fin de restituir sus derechos vulnerados, especialmente el de vivir en familia, articulando el trabajo que realiza el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables y el Instituto  Nacional Penitenciario en el marco de sus competencias.

– Ley Nº 28983, Ley de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres

– Ley Nº 29158 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Título Preliminar artículos II y III). Título Preliminar Artículo II.- Principio de servicio al ciudadano

– Decreto Legislativo Nº 1328, Decreto Legislativo que fortalece el Sistema Penitenciario Nacional y el Instituto Nacional Penitenciario (artículos 27 inciso 3, artículo 29 inciso 2, artículo 32 incisos 1 y 2).

– Decreto Supremo Nº 008-2012-JUS, Reglamento del Consejo Nacional de Política

Criminal (artículo 3).

– Sentencia EXP. N.º 04007-2015-PHC/TC del Tribunal Constitucional sobre atención en salud mental a establecimientos penitenciarios.

– Sentencia EXP. Nº 05436-2014-PHC/TC del Tribunal Constitucional que  declara estado de cosas inconstitucional sobre el hacinamiento de establecimientos penitenciarios. El Tribunal Constitucional reconoce que existe un estado de cosas inconstitucional respecto del permanente y crítico hacinamiento de los establecimientos penitenciarios y las severas deficiencias en la capacidad de albergue, calidad de su infraestructura e instalaciones sanitarias, de salud, de seguridad, entre otros servicios básicos, a nivel nacional.

– Decreto Legislativo Nº 1164. Decreto Legislativo que establece Disposiciones para la Extensión de la Cobertura Poblacional del Seguro Integral de Salud en Materia de Afiliación al Régimen de Financiamiento Subsidiado.

– Decreto de Urgencia Nº 017-2019. Decreto de Urgencia que establece medidas para la Cobertura Universal de Salud.

b) Normas referidas a la organización de los establecimientos penitenciarios y normas que contribuyen a esta organización4:

– Código de Ejecución Penal (artículos 106, 107, 108, 109, 110, 111, 129, 130, 131, 132 y 133).

– Ley Nº 29809, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia y Derechos

Humanos (artículos 4, 6, 7 y 15).

– Ley Nº 29807, Ley que crea el Consejo Nacional de Política Criminal (artículos 1, 2 y

4). El Consejo Nacional de Política Criminal es el ente encargado de planificar, articular, supervisar y dar seguimiento a la política criminal del Estado. Dicho Consejo Nacional estará adscrito al Ministerio de Justicia. El Consejo Nacional de Política Criminal tiene los siguientes mandatos y atribuciones: Estudiar el fenómeno  criminal del  Perú  y elaborar el Diagnóstico Nacional sobre las causas del delito y los factores que inciden en su expansión.

– Decreto Legislativo Nº 1328 Decreto Legislativo que fortalece el Sistema Penitenciario

Nacional y el Instituto Nacional Penitenciario (artículos 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17,

18, 19, 20, 23, 37, 38, 39 y 40).

– Decreto Supremo Nº 008-2012-JUS, Reglamento del Consejo Nacional de Política

Criminal (artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 16, 17, 18 y 19).

c)  Normas  referidas  al presupuesto  y a  los  recursos  necesarios  para el  Sistema

Penitenciario5.

– Decreto Legislativo Nº 654, aprueba el Código de Ejecución Penal (artículo 140), modificado por el Decreto Legislativo Nº 1328.

– Decreto Legislativo Nº 1328, Decreto Legislativo que fortalece el Sistema Penitenciario Nacional y el Instituto Nacional Penitenciario (artículo 34, artículo 35, Segunda Disposición Complementaria Final y Sexta Disposición Complementaria Final).

El Instituto Nacional Penitenciario se constituye en Pliego Presupuestal, tiene autonomía económico-financiera y administrativa para el cumplimiento de sus funciones; formula, aprueba y ejecuta su presupuesto anual, aprobado por el Congreso de la República y los incorporados por el Titular del Pliego.

d) Normas e instrumentos internacionales

– Convención Americana de los Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1969) Artículo

5. Derecho a la Integridad Personal: 1. Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral.

– Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Naciones Unidas, 1996), aprobado por el Perú mediante Decreto Ley Nº 22129 del 28 de marzo 1979.

– Principios básicos para el tratamiento de los reclusos (Naciones Unidas, 1990).

– Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos (Reglas

Nelson Mandela) (Naciones Unidas, 2016).

– Reglas de la Naciones Unidas para el tratamiento de las reclusas y medidas no privativas de la libertad para  mujeres delincuentes y sus comentarios (Reglas de Bangkok) (Naciones Unidas y UNODC, 2011).

e) Normas del sector salud

– Ley N° 26842, Ley General de Salud, y sus modificatorias.

– Ley N° 28983 Ley de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

– Ley Nº 29414, Ley que establece los derechos de las personas usuarias de los servicios de salud.

– Ley N° 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad, y sus modificatorias.

– Ley N° 30364, Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar, y sus modificatorias.

– Ley N° 30466, Ley que establece parámetros y garantías procesales para la consideración primordial del interés superior del niño.

– Ley N° 30490, Ley de la Persona Adulta Mayor, y su modificatoria.

– Ley Nº 30947, Ley de Salud Mental.

– Decreto Supremo N° 027-2015-SA, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 29414, Ley que establece los Derechos de las Personas Usuarias de los Servicios en Salud, y su modificatoria.

– Decreto Supremo Nº 009-2016-MIMP, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 30364, Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar, y su modificatoria.

– Decreto Supremo Nº 007-2018-MIMP, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº 30940, Ley de la Persona Adulta Mayor.

– Decreto Supremo Nº 007-2020-SA, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 30947, Ley de Salud Mental.

– Resolución Ministerial N° 638-2006/MINSA, que aprueba la NTS Nº 047- MINSA/DGPS-V.01 “Norma Técnica para la Transversalización de los Enfoques de Derechos Humanos, Equidad de Género e Interculturalidad en Salud”.

– Resolución Ministerial N° 070-2017/MINSA, que aprueba la “Guía Técnica para la Atención de Salud Mental a Mujeres en situación de Violencia ocasionada por la Pareja o Expareja”.

– Resolución Ministerial N° 574-2017/MINSA, que aprueba la NTS N° 138- MINSA/2017/DGIESP: “Norma Técnica de Salud de Centros de Salud Mental Comunitarios”.

– Resolución Ministerial N° 356-2018/MINSA, que aprueba el Documento Técnico: “Plan

Nacional de Fortalecimiento de Servicios de Salud Mental Comunitaria 2018-2021”.

– Resolución Ministerial N° 935-2018/MINSA, que aprueba el Documento  Técnico: Lineamientos de Política Sectorial en Salud Mental.

–  Resolución  Ministerial  N° 030-2020/MINSA  que  aprueba  el  Documento  Técnico: “Modelo de Cuidado Integral de Salud por Curso de Vida para la Persona, Familia y Comunidad (MCI)”.

– Resolución Ministerial N° 180-2020-MINSA, que aprueba la Guía Técnica para el cuidado de la salud mental del personal de la salud en el contexto del COVID-19.

– Resolución Ministerial N° 186-2020-MINSA, que aprueba la Guía Técnica para el cuidado de la salud mental de la población afectada, familias y comunidad, en el contexto del COVID-19.

– Resolución Ministerial N° 247-2020-MINSA, que aprueba la Guía Técnica para la atención de personas con intoxicación alcohólica.

II. ÁMBITO DE APLICACIÓN

El “Plan de Acción en Salud Mental para población en establecimientos penitenciarios” se aplicará en los establecimientos penitenciarios a nivel nacional, a cargo del personal de medicina y profesiones relacionadas según corresponda, tal como lo señala el artículo N° 5, numeral 4 de la Ley N° 30947, Ley de Salud Mental.

Es importante resaltar que el Plan de Acción permitirá, según sea el caso, revisar, actualizar y diseñar los protocolos de actuación de los equipos multidisciplinarios de salud mental que garanticen la debida y oportuna atención especializada a la población afectada.

III. ENFOQUES Y CONCEPTOS CLAVES

Acompañamiento psicosocial: Conjunto de actividades desarrolladas por el personal de la salud para proteger, promover la autonomía y participación de las personas afectadas por una situación de crisis, considerando sus recursos y derechos6.

Administración penitenciaria: Aparato organizativo de la administración pública, que tiene a su cargo el seguimiento y dirección de todas las actividades dirigidas a la ejecución de penas privativas de libertad y otras. De la misma forma, la administración Penitenciaria se desarrolla sobre los servicios que forman parte de las necesidades básicas de la población penitenciaria (POPE) e incluye la acción de diversos sectores. La participación público – privada, en este nivel, abarcará la alimentación, limpieza, mantenimiento, lavandería, control de plagas, material logístico y tecnológico, y cualquier otro servicio que permita tener las condiciones mínimas para llevar un adecuado sistema de reinserción social7.

Autocuidado: Capacidad de cada persona de desarrollar recursos propios para cuidarse y tomar el control de su propia vida. El autocuidado, como conducta sostenida, se fundamenta en una buena autovaloración, en la autovalía para enfrentar la vida, en la obtención de oportunidades para la persecución de metas y sueños que contribuyan al empoderamiento y resiliencia individual. Esto significa que el autocuidado es una construcción individual y colectiva, que necesita de recursos externos para desarrollarse. Al resultar el autocuidado un factor individual de crecimiento y protección, están previstas un conjunto de actividades orientadas a promoverlo de manera continua y diferenciada8.

Condiciones de vida digna en establecimientos penitenciarios: Esta categoría se refiere a las características de habitabilidad con las que debe cumplir un establecimiento penitenciario para respetar las condiciones de dignidad de la vida humana en el respeto a sus derechos fundamentales. En la Política Nacional Penitenciaria se establece que existen adecuadas condiciones de vida cuando hay acceso a los servicios físicos de agua potable, saneamiento y electricidad; y acceso a servicios de calidad de salud y alimentación9.

Cuidado mutuo: Implica el interés en el otro, generando cercanía horizontal en el actual momento de amenaza de la salud, la seguridad y la vida misma. Se fundamenta en lazos de confianza, empatía, solidaridad y respeto mutuo. Este cuidado mutuo se puede estructurar mejor cuando parte de la experiencia ganada en el autocuidado10.

Dada la importancia de apostar al cuidado mutuo en tiempos de pandemia, se plantean un conjunto de actividades interconectadas que inciden en el fortalecimiento del cuidado mutuo comunitario, la reparación del sentido individual y colectivo de la vida, así como la recuperación del sentido de pertenencia11.

Derecho a la salud mental: En el marco de lo establecido por el artículo 7 de la Constitución Política del Perú, toda persona, sin discriminación alguna, tiene derecho a gozar del más alto nivel posible de salud mental12. El Estado garantiza la disponibilidad de programas y servicios para la atención de la salud mental en número suficiente, en todo el territorio nacional; así como el acceso a prestaciones de salud mental adecuadas y de calidad, incluyendo  intervenciones de promoción, prevención, recuperación y rehabilitación.

Enfoque de Derechos Humanos: Los derechos humanos constituyen el reconocimiento social, innato, universal, inviolable e inalienable de la condición de dignidad del ser humano, sólo por el hecho de existir como persona. Su esencia se fundamenta en valores socialmente vinculantes como la igualdad, libertad y solidaridad. Este enfoque exige la incorporación del concepto de ciudadanía y derechos como parte de la práctica preventiva y recuperativa en salud mental tanto en el nivel individual o colectivo en consonancia con el presente Plan13.

Enfoque de género: Es una forma de mirar la realidad identificando los roles y tareas que realizan los hombres y las mujeres en una sociedad, así como las asimetrías, relaciones de poder e inequidades que se produce entre ellos14. Permite conocer y explicar las causas que producen esas asimetrías y desigualdades, y formular medidas (políticas, mecanismos, acciones afirmativas, normas, etc.), que contribuyan a superar las brechas de género15.

Enfoque de interculturalidad: La interculturalidad en salud es una manera de ver y hacer en salud, de relacionarse y concretar derechos en salud con pertinencia cultural, permitiendo, a través de un diálogo entre iguales, reconocer, armonizar y negociar las diferencias que existen entre grupos étnicos y culturalmente diversos. En este sentido, se hacen los esfuerzos para la provisión de cuidados en el idioma originario por personal que proceda del mismo territorio, que existan horarios diferenciados, y formas de manejo de los problemas psicosociales y trastornos mentales y del comportamiento que incluyan las prácticas de la medicina tradicional16.

Enfoque de interseccionalidad: Reconoce que la experiencia que las mujeres tienen de la violencia se ve influida por factores e identidades como su etnia, color, religión; opinión política o de otro tipo; origen nacional o social, patrimonio; estado civil, orientación sexual, condición de seropositiva, condición de inmigrante o refugiada, edad o discapacidad; y, en su caso, incluye medidas orientadas a determinados grupos de mujeres17.

Enfoque territorial: El enfoque de territorialidad se orienta a mirar las necesidades y problemas de salud mental en un territorio determinado. Su propósito es identificar y responder articuladamente a problemas y necesidades de una población jurisdiccional, identificando su perfil epidemiológico, midiendo el impacto de las políticas, servicios, programas y proyectos para reducir brechas y asegurar igualdad de oportunidades en salud mental18.

Enfoque de determinantes sociales de la salud: Este enfoque representa una visión causal para abordar la realidad, los fenómenos sociales y la salud. Los determinantes sociales de la salud están definidos por el contexto sociopolítico, económico, cultural y físico, en el cual se producen las condiciones para mantener o mejorar la salud y calidad de vida19.

Enfoque de curso de vida: El enfoque de curso de vida se aproxima a la realidad con una mirada longitudinal sobre la vida de la persona. El curso de vida es un enfoque clave para la continuidad de cuidados en salud mental y el máximo desarrollo integral posible de las personas afectadas por trastornos mentales. Recoge la historia temprana, la carga genética familiar, las circunstancias personales y las condiciones de vida actuales y, de manera prospectiva, contribuye a predecir la adultez20.

Estrés: Es un estado desagradable de estimulación que ocurre cuando las personas perciben que un suceso o una condición amenaza su habilidad para afrontar la situación de manera eficaz. Su comprensión contribuye a mejorar y proteger la salud física, mental y social. Ayuda en la protección frente a los distintos estresores de la vida, mediante mecanismos de adaptación21.

La presencia de la pandemia COVID-19 incrementa de manera inconmensurable y diferenciada los niveles de estrés. El miedo y la incertidumbre incesante frente a la cercanía del contagio, de la muerte o del hambre producto de la pérdida de ingresos; también por el desconocimiento del virus y de la manera como se transmite; todas estas variables desconocidas antes, elevan el umbral de la ansiedad a niveles difíciles de manejar; convirtiéndose en detonantes de varias formas de presentación del estrés a nivel físico, mental y social22.

Justicia terapéutica: La Justicia Terapéutica (JT) estudia el rol del derecho como agente terapéutico, analizando el impacto que una determinada ley, norma o proceso, provoca sobre la vida emocional y el bienestar psicológico de las personas afectadas por su aplicación. La visión que tiene la JT del derecho como un potencial agente terapéutico la lleva a incorporar al ordenamiento jurídico principios e instrumentos propios de las ciencias de la conducta (por ejemplo, la psicología), pero sin vulnerar en ningún caso los derechos de las personas y siempre dentro del respeto al debido proceso23. En este sentido, la JT propone principios: i) Mayor flexibilidad e interés de las autoridades dentro del procedimiento; ii) Empatía para conocer las preocupaciones de los sujetos procesales; iii) Integración de servicios dentro del procedimiento; (iv) Intervención judicial continua mediante la supervisión directa e inmediata de los participantes en el proceso, incluso después de terminado el mismo; (v) Esfuerzo multidisciplinario; (vi) Colaboración de grupos comunitarios y organizaciones gubernamentales; y, (vii) Preferencia de las medidas de socialización sobre las medidas represivas24. Las Cortes de Drogas o Tribunales de Tratamiento de Drogas son cortes asociadas a esta definición.

Modelo de Atención de Salud Mental Comunitaria25: Es un modelo de atención de la salud mental centrado en la comunidad, que promueve la promoción y protección de la salud mental, así como la continuidad de cuidados de las personas, familias y colectividades con problemas de salud mental, en cada territorio.

Problemas de salud mental. Comprenden:

a)  Problema  psicosocial.  Dificultad generada por  la  alteración  de  la  estructura  y dinámica de las relaciones entre las personas o entre estas y su ambiente.

b) Trastorno mental y del comportamiento. Condición mórbida que sobreviene en una determinada persona, afectando en intensidades variables el funcionamiento de la mente y del comportamiento, el organismo, la personalidad y la interacción social, en forma transitoria o permanente. Los trastornos mentales a que se refiere la ley de salud mental se encuentran contemplados en la Clasificación Internacional de Enfermedades de la Organización Mundial de la Salud.

Persona privada de libertad: Son las personas que por resolución judicial se encuentran internadas en centros de privación de libertad, lo que incluye cualquier forma de detención, encarcelamiento, institucionalización o custodia de una persona, por delitos e infracciones a la ley, ordenada por autoridad judicial cumplida en una institución pública o privada, en la cual no pueda disponer de su libertad ambulatoria26.

Población penitenciaria intramuros: Personas que cumplen una pena privativa de libertad o prisión preventiva en un establecimiento penitenciario.

Prisión preventiva: Es una medida cautelar personal de privación de libertad, a fin de garantizar la efectiva investigación del delito, el juzgamiento del imputado y el eventual cumplimiento de la pena27.

Problemas de  salud  mental:  Comprende a  los  problemas psicosociales y  a  los trastornos mentales y del comportamiento28.

Problemas psicosociales: Dificultad generada por las alteraciones de la estructura y dinámica de las relaciones entre las personas y/o entre estas y su ambiente, por ejemplo: pautas de crianza no saludables; carencias afectivas; aprendizaje de roles estereotipados de género; pérdida de valores y del sentido de la norma; violencia basada en género, desintegración familiar, comunitaria y social; estigma y discriminación, entre otros29. Procesados: Persona contra la cual existe una imputación por una infracción penal. Es decir, es la persona comprendida en un proceso penal, en relación con la cual existe una imputación de cargos en proceso de investigación y/o juzgamiento30

Recursos individuales: Implican las fortalezas de las personas a fin de que puedan aprender a ser autovalentes, tener mayor facilidad para expresar mejor sus emociones, sentimientos y saberes; puedan reconocer la presencia de conflictos internos o externos y afrontarlos para buscar resolverlos, según su propio ritmo. Dichos recursos les permite adoptar conductas de autocuidado, de involucrarse en la ayuda y cuidado mutuo31.

Recursos comunitarios: Son las organizaciones y liderazgos comunitarios locales, formales e informales, los recursos materiales y simbólicos, manejo consensuado de bienes y espacios colectivos y la capacidad para establecer nexos con recursos externos y la capacidad de identificación de los más vulnerables para  atender la emergencia sanitaria32.

Reincidencia: Calificación jurídica referida de la persona después de haber cumplido en todo o en parte una pena, incurre en nuevo delito doloso en un lapso que no excede de cinco años. Tiene igual condición quien después de haber sido condenado por falta dolosa, incurre en nueva falta o delito doloso en un lapso no mayor de tres años. El plazo fijado para la reincidencia no es aplicable a los delitos graves33. De lo contrario, la mera recurrencia de delitos sin las condiciones antes señaladas es reiteración delictiva34.

Reinserción: Proceso de acciones para reintegrar a la sociedad a aquella persona condenadas por infringir la ley penal. Es el medio por el cual las personas pasan de estar privadas de la libertad a vivir en la comunidad. La reinserción se da al finalizar el encarcelamiento, a veces bajo supervisión formal y a veces sin ninguna asistencia35.

Resiliencia: Son las características personales y los procesos de adaptación que permiten a algunas personas prevenir, minimizar y superar los efectos perjudiciales de la adversidad. Es en realidad la capacidad universal que permite a una persona, familia o comunidad, afrontar asertivamente la adversidad, minimizando o superando el impacto negativo de ésta. Las personas o grupos resilientes desarrollan mayor capacidad empática, de aprender de los propios errores, de poner en práctica estilos más efectivos de afrontar la adversidad y los problemas de la vida diaria, reconocen el significado de buscar ayuda; suele no perder de vista el horizonte y la esperanza36.

Salud mental: Es el proceso dinámico de bienestar, producto de la interrelación entre el entorno y el despliegue de las diversas capacidades humanas, tanto de los individuos como de los grupos y colectivos que forman la sociedad. Incluye la presencia de conflictos en la vida de las personas, así como la posibilidad de afrontarlos de manera constructiva. Implica el proceso de búsqueda de sentido y armonía, que se encuentra íntimamente ligado a la capacidad de autocuidado, empatía y confianza que se pone en juego en la relación con las demás personas, así como con el reconocimiento de la condición, propia y ajena, de ser sujeto de derechos37.

Sanción Penal: Es la pena que se aplica por la comisión de un delito, la misma que se establece en una sentencia condenatoria emitida por un Juez competente, luego de un debido proceso con las garantías constitucionales que se otorgan a quién es procesado por un ilícito penal38.

Sentenciados: Son las personas con sentencia condenatoria debido a la comisión de un delito y que cumplen, por disposición judicial, la sentencia intramuros o extramuros en el sistema penitenciario.

Sistema Penitenciario: Conjunto de principios, instituciones, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos, establecidos para el cumplimiento de las penas, con el objeto de lograr la reeducación, rehabilitación y reincorporación del penado a la sociedad. Es decir, tiene como objeto indicar cómo debe ser llevado a cabo el fin asignado a la función penal39.

Sistema post penitenciario: Es el conjunto de principios, instituciones, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos destinados a controlar, asistir y evaluar a las personas que recuperaron su libertad con el fin de facilitar el proceso de reinserción social.

Tratamiento penitenciario especializado: Son las actividades realizadas para lograr un cambio conductual en las personas que han recibido una sanción penal, reconociendo la situación particular, la personalidad individual y la infracción o delito cometido, generando un programa de atención idóneo para la rehabilitación de la persona sancionada penalmente

Trastornos mentales y del comportamiento. Condición mórbida que sobreviene en una determinada persona, afectando en intensidades variables el funcionamiento de la mente y del comportamiento, el organismo, la personalidad y la interacción social, en forma transitoria o permanente. Los trastornos mentales a que se refiere la Ley Nº

30947,  Ley  de  Salud  Mental  se  encuentran  contemplados  en  la  Clasificación Internacional de Enfermedades de la Organización Mundial de la Salud40.

Vulnerabilidad psicosocial. Es la condición interna de un sujeto o grupo expuesto a una amenaza/evento traumático, que corresponde a su disposición intrínseca para ser dañado. Es la resultante de un proceso dinámico de interacción de diversos factores. Representa las condiciones de vida socioeconómicas y culturales que colocan en situación de riesgo y desprotección personal, familiar y comunitaria, afectando multidimensionalmente la salud física, mental y social41.

IV. DIAGNOSTICO

De modo general, puede mencionarse que los sistemas penitenciarios afrontan los problemas transversales42  de hacinamiento, presupuesto, falta de personal e inadecuada infraestructura y equipamiento43. Pero, sobre todo, y con diferentes particularidades, de graves debilidades y limitaciones en sus sistemas de registro y de información  certera  de  manera  que  permita fortalecer  los  servicios  de  seguridad, tratamiento, redistribución de la población penitenciaria y transparencia.

Son varios los aspectos que requieren la atención de las instituciones el Estado para optimizar los servicios que se proveen en el sistema penitenciario, entre ellos la falta de personal y equipamientos, los problemas propios de la convivencia en situación de encierro y las debilidades en la infraestructura, los sistemas de información y carencia de procesos de tecnología e inteligencia, entre otros.

Las pobres condiciones de atención en salud y servicios penitenciarios es una de las causas que se identifica en el modelo de problema público de la Política Nacional Penitenciaria al 2030. Las limitaciones institucionales y poco personal de salud y la carencia de espacios necesarios, se suman al hacinamiento existente y reducen la cantidad y calidad de los servicios que se prestan a la población privada de libertad en los establecimientos penitenciarios44. Esta situación favorece la vulneración de derechos fundamentales de los/as internos/as.

El limitado acceso a servicios de salud en el sistema penitenciario, deviene de la insuficiente oferta de este tipo de servicios, y del limitado e insuficiente número de profesionales frente a la cantidad de personas que requieren estos servicios. Del mismo modo, las atenciones médicas especializadas son reducidas, lo cual resulta preocupante si se comprende que en la población interna prevalecen algunas enfermedades de urgente atención.

El sistema penitenciario peruano, a cargo del Instituto Nacional Penitenciario, de acuerdo a las políticas nacionales y normas vigentes del Ministerio de Salud, debe brindar servicios de salud mental que incluyan la prevención, la promoción y la recuperación45.

La Organización Mundial de la Salud (OMS), por su parte, establece que la Salud Mental es un componente integral y esencial de la salud. “La salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solo la ausencia de afecciones o enfermedades”46. La salud mental, entonces, es algo más que la ausencia de trastornos o discapacidades mentales, es la base del bienestar individual y de cuan eficaz puede ser la persona en la convivencia en su comunidad.

Proteger, promover y restablecer la salud mental resulta vital para las personas, sus comunidades y las sociedades a nivel mundial. Los problemas de salud mental abarcan patrones de comportamiento, pensamientos y emociones que afectan las relaciones de familia, espacios de estudio y trabajo, así como diversos espacios sociales y que pueden generar dependencia, discapacidad y pérdida de libertad a la persona que las padece.

En el Perú, los problemas de salud mental tienen a la depresión como la primera causa de carga de enfermedad en la población general. Otros problemas psicosociales graves como el consumo y dependencia al alcohol y otras sustancias psicoactivas, el maltrato infantil, la violencia familiar, la violencia social, las emergencias y desastres, entre otras, generan mayor vulnerabilidad en la salud mental de las personas y afectan su calidad de vida y sus relaciones de convivencia comunitaria47.

Las intervenciones individuales y grupales, a nivel de las comunidades, se hacen necesarias y es competencia de los diferentes niveles de gobierno, brindando servicios especializados en salud mental, que abarcan la prevención y promoción así como la asistencia especializada para trastornos graves o complejos debidamente diagnosticados.

En cuanto a la salud mental en el sistema penitenciario peruano, la Subdirección de Salud Penitenciaria de la Dirección de Tratamiento Penitenciario del INPE, tiene el encargo funcional de asegurar la atención de los problemas de salud mental de la población penitenciaria, además de promover la salud mental en toda la población privada de libertad.

Así, el INPE, a través de la Subdirección de Salud, formula, difunde y evalúa estrategias y normas para implementar acciones de salud mental de la población privada de libertad, en cumplimiento a la Ley General de Salud48, que define al Ministerio de Salud como la Autoridad de Salud a nivel nacional y ente rector del sistema de salud y, la Ley 30947, Ley de Salud Mental, que describe la necesidad de atender los problemas de salud mental de la población penitenciaria (art. N° 11).

Por su parte, el Tribunal Constitucional con su sentencia (Expediente N°04007-2015- PHC/TC), que ordena se asegure la disponibilidad y accesibilidad del servicio de salud mental a la población privada de libertad a nivel nacional, nos ha remitido a la necesaria revisión del estado de la cuestión de la salud mental en el sistema penitenciario, lo cual está alineado a los objetivos prioritarios y lineamientos establecidos en la Política Nacional Penitenciaria al 2030. Esto es visible, específicamente, al remitirse al Objetivo Prioritario 2 que señala “Mejorar las condiciones de vida digna para las personas privadas de libertad”, que incluye la mejora de la oferta de servicios en salud para que responda a las necesidades de atención adecuada y oportuna de las/os internas/os acorde a estándares internacionales. Del mismo modo, en este objetivo se considera prioritario atender el cumplimiento de los estándares internacionales respecto de las condiciones de albergue, tratamiento y condiciones de vida; y, en función de ellos, responder a la brecha en infraestructura, equipamiento y acceso a servicios en el sistema penitenciario49.

Al respecto de la sobrepoblación y hacinamiento en establecimientos penitenciarios, según reporta el INPE, el total de la población penitenciaria, en toda condición de salud física y mental, asciende a 86,676 personas albergadas en un total de sesenta y nueve (69) establecimientos penitenciarios, que presenta un 112% de sobrepoblación a nivel nacional y un 92% de sobrepoblación crítica o hacinamiento50. El hacinamiento significa que la sobrepoblación excede o es igual al 20% de la capacidad de albergue.

Tabla N° 1. Situación actual de la capacidad de albergue, sobrepoblación y hacinamiento de los establecimientos penitenciarios, según las Oficinas Regionales (OR) del INPE.

Fuente: Oficina General de Infraestructura, INPE, 2021.

Del total de población penitenciaria, 82,310 son hombres y 4,366 son mujeres, siendo la población masculina entre 25 y 34 años la mayoritaria; mientras que, entre las mujeres, el grupo etario entre los 30 y 39 años es el mayor. Ambos grupos de población penal se encuentran en la categoría de Población Potencial para Trabajar. Tomando en cuenta esto,  los  Programas de educación laboral,  así como  intervenciones  sobre factores psicosociales que han generado problemas de comportamiento, podrían resultar eficaces para evitar la reincidencia y favorecer la reinserción socio afectiva y laboral.

Gráfico N° 1. Pirámide de la población penitenciaria, según género y grupos de edad.

Fuente: Unidad de Registro Penitenciario. Informe Estadístico, INPE, abril 2021.

Del total de la población penitenciaria51  se identifican los delitos específicos que han generado su situación jurídica. Así, el robo agravado es el delito más recurrente tanto para sentenciados como para procesados, seguido por el delito de violación sexual a menor de edad y el tráfico ilícito de drogas. Sin embargo, los delitos relacionados a robo agravado en grado de tentativa, así como los delitos relacionados a violencia sexual, violación sexual, actos contra el pudor en menores de 14 años y los delitos relacionados con el tráfico ilícito de drogas (TID), promoción o favorecimiento al TID, TID, formas agravadas, microcomercialización o microproducción, incrementan el peso específico de estos delitos en la población penitenciaria.

Otra de las causas identificadas en el diagnóstico de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, son las limitaciones en tratamiento penitenciario en medios abierto y cerrado. Específicamente en el medio cerrado, el camino a la reinserción, demanda el desarrollo de una serie de acciones y actividades que fortalezcan las habilidades  sociales y capacidades de las personas privadas de libertad; por ello, el estudio, el trabajo y el conjunto de programas de intervención son fundamentales en este proceso. No obstante, el tratamiento penitenciario (tanto en medio cerrado como en medio libre), tienen sus propias limitaciones relacionadas a la falta de presupuesto, personal calificado y ambientes e infraestructura adecuados para llevar a cabo las acciones, entre otros52.

En la misma línea, el INPE cuenta con una serie de programas estructurados, que si bien, responden a situaciones de interés de la población penitenciaria, estos programas son específicos a un grupo reducido de los mismos. Por temas de recursos insuficientes, los programas van dirigidos a una población pequeña del universo de la población privada de libertad en el sistema penitenciario; a esta situación, se debe sumar que no se aplican líneas de evaluación de las intervenciones permanentes, lo que deviene en la carencia de evidencia oportuna sobre la eficacia de los programas.

Igualmente, las actividades de tratamiento penitenciario requieren de infraestructura adecuada y de calidad. La sobrepoblación y hacinamiento de los establecimientos penitenciarios y los problemas propios de la infraestructura, limitan la promoción de condiciones de vida favorables a la reinserción, al representar falta de espacios para el desarrollo de actividades y programas que permitan hacer productivo el tiempo y dotar de habilidades a la población objetivo.

El tratamiento penitenciario requiere de programas debidamente estructurados y demanda la participación de diferentes actores de la sociedad, donde las entidades públicas, el sector privado y las organizaciones civiles, actualmente tienen una limitada participación.

Algunas iniciativas del sector privado, sin embargo, se han desarrollado en el sistema penitenciario, principalmente en el rubro de actividades productivas, así como desde la sociedad civil se ha brindado apoyo con asesoría legal, psicológica y social, en diferentes establecimientos penitenciarios, pero aún es necesaria una mayor articulación y participación de todos.

Tabla N° 2. Población penitenciaria según delitos específicos y situación jurídica.

Fuente: Unidades de Registro Penitenciario

Elaboración: INPE/Unidad de Estadística – Informe Estadístico abril 2021

En cuanto a los sistemas de información en el sistema penitenciario, se presentan limitaciones importantes; la carencia de interoperabilidad de estos, genera el desconocimiento de la relevancia de la articulación de las diferentes instituciones que forman parte del sistema de justicia penal, así como de la necesaria trazabilidad de los datos para la adecuada y oportuna toma de decisiones.

En el sistema penitenciario peruano el personal que cumple funciones de seguridad es un grupo muy valioso, dada las funciones que cumplen en las condiciones de sobrepoblación y hacinamiento de los establecimientos penitenciarios. Sin embargo, el encargo funcional del INPE incluye el brindar servicios y actividades de tratamiento para los cuales la dotación del personal es limitada. En ese escenario de actuación institucional, la gestión de la información respecto a las acciones de tratamiento ha de optimizarse.

Esta situación, denota, además, la necesaria capacitación y especialización del personal en materia penitenciaria. Las ofertas de formación son limitadas, lo que incide en el

escaso procesamiento y calidad de la información administrativa, y se refleja en limitaciones para gestionar el sistema penitenciario53.

Ahora bien, en el contexto del presente Plan, se requiere dirigir la atención de forma particular a la población penitenciaria que requiere servicios especializados en Salud Mental. En este sentido y de acuerdo a la información proporcionada por el INPE, a mayo de 2021 se han identificado a 1,068 personas privadas de libertad con trastornos mentales y de comportamiento en 41 establecimientos penitenciarios de los 69 existentes a nivel nacional.