¿Por qué?: Entendiendo la violencia,
la delincuencia común y sus nexos con la
persona, la sociedad y la economía
1.1 Victimización y percepción de inseguridad
En el Perú, 3 de cada 10 personas han sido víctimas
de algún hecho delictivo mayormente ligado a la
delincuencia común (robos al paso, arrebatos,
cogoteos, hurtos, etc.), según la Encuesta Nacional de
Programas Estratégicos (ENAPRES – INEI). Este tercio
de victimizados nos reafirma como el país con mayor
victimización en América Latina. De las encuestas que
cada 2 años ha hecho la Universidad de Vandervilt
(Barómetro de las Américas) entre el 2004 y el 2014,
solo en una ocasión no ocupamos ese lugar.
La percepción de riesgo es más alta de lo que debería
ser para nuestro nivel de victimización. De cada 10
peruanos, 8 cree que será víctima de algún delito,
inseguridad que afecta en mayor proporción a las
mujeres y los previamente victimizados.
Es ese miedo
el que se ha convertido en nuestra función de demanda
de seguridad ciudadana. El alto miedo al delito ha hecho
que vivamos bajo la sensación permanente que todo
tipo de delincuencia –organizada y no organizada–,
ha aumentado. Ello, pese a que mes a mes desde el
2010 hasta el 2014 las estadísticas de victimización
(ligadas a delincuencia común) se han reducido en
forma constante, también según datos de la ENAPRES
(aplicada a 90 mil personas cada año).
La altísima percepción de inseguridad ciudadana,
junto a su tratamiento muchas veces cuestionable
en los medios de comunicación y la falta de manejo
y uso de estadísticas en la academia, ha contribuido
a diagnosticar el crecimiento del fenómeno delictivo
como un bloque relativamente homogéneo, integrando
en este a todo tipo de acto delictivo, tanto robos y hurtos
(delincuencia común) como también extorsiones,
sicariato, tráfico ilícito de drogas, homicidios, etc.
(criminalidad organizada). Es de esta forma que al
hablar de delincuencia o violencia el diagnóstico se ha
reducido erróneamente a la fórmula “todos los delitos
han aumentado, son cada vez más frecuentes y más
peligrosos”.
Las características de la criminalidad, incluyendo
la delincuencia común, necesitan de políticas
intersectoriales coordinadas e integrales. Las
intervenciones parciales tienen poco o nulo éxito sobre
todo más allá del corto plazo. En Colombia, por ejemplo,
el fortalecimiento de la policía y el sistema judicial
para hacer frente a la violencia tuvo resultados poco
sostenibles, situación opuesta a la que se dio con los
enfoques preventivos e integrales aplicados en ciudades
como Bogotá y Medellín (Vargas y García, 2008).
1.2 Delincuencia común: organización y actores
Frente a la criminalidad organizada, la delincuencia
común se muestra menos estructurada y más artesanal.
De acuerdo con la clasificación del Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos, en el Perú la delincuencia común
equivale a la criminalidad de organización baja, siendo
los ejemplos más comunes los robos al paso, arrebatos,
cogoteos, hurtos con víctimas individuales, ejecutados
en una cobertura geográfica limitada. No siempre son
hechos violentos y el uso de armas de fuego tampoco
es la regla. Según la misma institución, el consumo
de drogas puede ser común entre quienes la ejercen,
sustancias que actúan como motivadores del acto
delictivo. Los montos robados suelen ser relativamente
bajos. Entre el total de reos en el Perú, la mediana por
robo fue de 480 dólares (PNUD, 2014). Se trata, por
tanto, de un fenómeno extenso pero al mismo tiempo
atomizado y por tanto difícil de estudiar.
La delincuencia común es una fuente para el desarrollo
de la criminalidad organizada. Para Arraigada y
Godoy (2000) solo las diferencia el proceso de
organización y planificación para cometer los delitos
(cómo conseguir armas y/o vehículos, seguir rutinas
de víctimas, etc.). Además, para el caso peruano
Hernández (2014) halló que existe una relación de
influencia mutua entre robos y hurtos que parece
explicar una lógica de aprendizaje de las formas de
delincuencia común hacia las de mayor organización
y violencia.
1.3 Lógica punitiva y soluciones tradicionales
Frente a los problemas de violencia y criminalidad, la
respuesta común desde el lado político se ha basado
en la lógica punitiva. Las propuestas varían pero el
objetivo es el mismo: la represión y la mano dura. A
esta forma de hacer política se la ha llamado populismo
punitivo, concepto atribuido por Larrauri (2006) a
Bottoms (1995).
El Poder Legislativo es una de las entidades que más ha
contribuido con esta forma de hacer política y política
pública. En los últimos 10 años, se ha modificado 8
veces el Código Penal para aumentar penas y otras 13
para incluir agravantes en los delitos de robo, hurto y
abigeato.
La aparente efectividad de medidas como el
endurecimiento del castigo penal tiene en la práctica
escaso sustento. Nagin (2013) señala que el aumento
de penas tiene a lo mucho un efecto disuasivo modesto
en la reducción del crimen. Además, Aizer y Doyle
(2013) encuentran que la privación de libertad
limita el desarrollo del capital humano y aumenta la
probabilidad de reincidencia.
El populismo punitivo va más allá de estas propuestas.
Incluye otras como la pena de muerte, la reducción
de la imputabilidad penal, la entrega de armas letales
y menos letales para los serenazgos municipales, la
participación de militares en el orden, y la instauración
del servicio militar obligatorio, medida que en el 2013
fue aprobada por el Ejecutivo pero cuyo sorteo fuera
paralizado por una medida cautelar y una acción de
amparo presentada por la Defensoría del Pueblo.
2. ¿Qué metas?: prevenir y controlar la delincuencia común
Victimización y percepción de inseguridad:
- Reducir a 20% la victimización por cualquier tipo de delito asociado a la delincuencia común (robos al paso, arrebatos, cogoteos, hurtos, etc.), con especial énfasis en los que afectan a las mujeres y menores de edad.
- Disminuir a 60% la percepción de inseguridad ciudadana, especialmente en mujeres y quienes han sido previamente victimizados, a niveles tales que los ciudadanos no vean afectadas sus rutinas diarias, sus decisiones de inversión y en general su calidad de vida.
Desarrollo en menores de edad:
- Reducir los factores de riesgo criminógenos que afectan a menores de edad (violencia familiar, consumo de drogas y/o alcohol y deserción escolar).
- Aumentar las oportunidades económicas y sociales de niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo.
- Disminuir la cantidad de robos y hurtos cometidos por menores de edad.
Gestión local y comunidad:
- Fortalecer los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana promoviendo el liderazgo, el uso de información de calidad y la gestión orientada a resultados.
- Promover las condiciones para una ciudadanía más informada y participativa en los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana.
3. ¿Cómo gestionar el cambio?: hacia una
menor presencia de la delincuencia común
basada en un conjunto mínimo de intervenciones
agrupadas en 3 pilares: i) Gobiernos locales:
prevención, información y comunidad; ii) Focalización
en niños, niñas y adolescentes: intervención temprana
y oportunidades y; iii) Policía Nacional del Perú y
Comisarías: servicio, información y gestión.
3.1 Gobiernos locales: prevención, información y
comunidad
distrito, de acceso público y disponible online.
pierden efectividad. Cada distrito deberá contar con un
mapa del delito, construido sobre la base de estadísticas
de calidad y de la consulta a los vecinos. Los mapas
deberán contar con información georeferenciada
sobre delitos, zonas de riesgo, actividades comerciales
que atraigan delincuencia. La información contenida
en ellos será la base para el trabajo de los Comités
Distritales de Seguridad Ciudadana, quienes deberán
ser capacitados en su uso y su aprovechamiento para
la toma de decisiones a nivel local. Además, deberán
ser de acceso público y amigable a través de las páginas
web de cada municipio y, en forma centralizada para
todo el país, desde la web del Ministerio del Interior.
horarios permitidos
horarios para la venta de alcohol a nivel nacional (desde
las 11.00 p.m. hasta las 6.00 p.m.). Las sanciones para
la venta a menores de edad deben incluir el cierre
temporal del local por un tiempo máximo de siete
días en caso de reincidencia. La fiscalización debe
ser aleatoria y permanente, junto con las campañas
de información dirigidas a consumidores. Se debe
recurrir a los vecinos para identificar los locales que
actualmente infrinjan la regulación sobre el horario de
venta.
criminalidad” en los Planes de Incentivos anuales
de los gobiernos locales, creando la meta de
identificación y transformación de zonas de riesgo
Cada municipio deberá identificar cuáles son las zonas
en su distrito con signos de deterioro físico (zonas
oscuras, terrenos baldíos, viviendas abandonadas,
basurales, urinarios, etc.) e incidencia delictiva. Cada
zona identificada deberá ser catalogada en función
de su nivel de victimización, peligrosidad y deterioro
físico. Luego, deberá establecer el costo para eliminar
los factores de deterioro físico. Sobre esa base, se deberá
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crear un Plan de Incentivos para progresivamente ir
eliminando los signos de deterioro. Esto permitirá
un control temprano de focos de expansión delictiva.
En forma independiente a lo anterior, es importante
crear un programa de iluminación en zonas de peligro
latente. Este puede ser el primer paso del Plan de
incentivos.
a causa de robo de hogares.
costos personales (por lo robado) e institucionales
(por la confianza perdida en la institución policial).
Cuando estos casos sean detectados, el municipio en
conjunto con la Policía deberá entregar información
sobre prevención, brindar soporte emocional y, en
casos que lo amerite, entregar e instalar gratuitamente
mecanismos de seguridad (candados, trancas, rejas,
cámaras de vigilancia en la cuadra, etc.) para evitar
futuros robos en viviendas con probado nivel de
vulnerabilidad.
juntas vecinales.
por tres aspectos. En primer lugar, la motivación. No
todos los vecinos están interesados en participar en una
junta vecinal. Por ello es importante crear campañas
de información e incentivos para la participación (se
puede pensar en descuentos en locales comerciales,
tal como varias municipalidades ofrecen a sus buenos
contribuyentes). En segundo lugar, es necesaria la
provisión de conocimientos y herramientas para
ejercer vigilancia sobre su municipalidad. Esto implica
sensibilizarlos e informarlos sobre el derecho de
transparencia y acceso a la información pública, y
saber cómo accionarlo para solicitar información útil.
En tercer lugar, sobre la base de lo anterior, se deben
proveer de herramientas para que los ciudadanos de las
juntas vecinales puedan realizar un mejor diagnóstico
de su distrito y entablar una relación de vigilancia
y de acercamiento con sus autoridades (liderazgo,
competencias mínimas para el análisis de la política
pública a nivel local, etc.)
comunales con conexión directa a la comisaría más
cercana.
generar mayor confianza, se propone la instalación
de sistemas de alerta ubicados en locales comerciales
(bodegas, farmacias, tiendas menores, etc.). La alerta
irá en forma directa a la comisaría más cercana y
en forma georeferenciada. El sistema debe contar
con botones para diferentes tipos de emergencia, lo
que permitirá una mejor asignación de los recursos
policiales.
y entre gobiernos locales
prácticas. Sus resultados positivos dependerán de
que las prácticas ganadoras sean luego estructuradas
en programas para ser replicados en otras zonas,
en mantener el liderazgo que las propulsó y en
otorgar incentivos positivos para su sostenibilidad.
Este concurso debe ser promovido por el Consejo
Nacional de Seguridad Ciudadana, quien además
debe encargarse de convertir cada buena práctica en
“franquicias” replicables en otras realidades.
3.2 Focalización en niños, niñas y adolescentes:
intervención temprana y oportunidades
para el control de conductas antisociales
adolescentes y a sus padres. Con los primeros, se deben
desarrollar habilidades sociales, control emocional,
razonamiento moral, resilencia, planificación de vida,
y respeto a la diversidad étnica y sexual. El trabajo con
grupos adolescentes deberá también enfocarse en el
uso responsable del alcohol. Con los padres se deben
fortalecer factores protectores, establecer prácticas de
crianza saludables así como técnicas de crianza bajo
situaciones de consumo de alcohol y/o drogas por
parte de padres y/o hijos, entre otros objetivos.
para jóvenes en situación de riesgo y adolescentes
infractores de la ley penal.
competencias de corto plazo para adolescentes con
factores de riesgo (violencia familiar, consumo de
alcohol o drogas, abandono del hogar, etc.), buscando
que tales competencias sean las que el mercado exija.
Se pueden crear convenios con empresas para que
sean ellas mismas las que soliciten las competencias
necesarias. Un programa similar debe estar enfocado
en adolescentes que han infringido la ley penal.
En este caso, además, se les debe brindar sostén
psicológico, acompañamiento a la familia, y monitoreo
de conductas antisociales con el fin de reducir la
reincidencia, y promover entre los jueces la aplicación
del internamiento solo como un último recurso.
Oportunidad” del Ministerio de Educación hacia
grupos menores de 17 años (actualmente está enfocado
a personas entre 17 y 25 años). Posteriormente,
este programa debe ampliarse a quienes dejaron
la escuela primaria. Por ley, se debe establecer la
obligatoriedad que los colegios públicos y privados
reporten al Ministerio de Educación sobre el número
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y datos de los niños, niñas y adolescentes que han
dejado el colegio a medio año y de aquellos que no
se han matriculado en el año escolar. Además, dado
que la deserción es más alta en mujeres, es importante
reducir el embarazo adolescente, mediante programas
de información sobre educación sexual y de derechos
de la mujer, así como programas de apoyo social y salud
a madres adolescentes. Dado el impacto del Programa
Juntos sobre la pobreza, se recomienda aumentar la
transferencia monetaria para familias con hijas en
escuela secundaria. En un inicio, estos programas
deben focalizarse en distritos con alta deserción
escolar, para luego masificarse al resto de distritos con
una problemática de deserción de menor intensidad.
3.3 Policía Nacional del Perú y Comisarías: servicio,
información y gestión
en distritos de criminalidad alta y media.
comisarías es esencial. Previamente se debe atender
la necesidad de producir estadísticas de calidad y
georeferenciadas. Toda esta información debe ser
unificada, responder a un único programa y con
la capacidad de ser centralizada en el Ministerio
del Interior para propiciar un análisis integral e
interdistrital. Además, se deberán crear programas
de inducción y capacitación permanente en análisis
delictivo dirigido a policías.
policial
en la ciudadanía y reduce las oportunidades en la
comisión de delitos, es importante fortalecer la
presencia de policías en calles y lugares estratégicos.
La presencia policial debe enfocarse en tres tipos de
escenarios: de alta criminalidad (en función a tasas de
victimización), de altas oportunidades de aparición
de delitos (paraderos, puentes, zonas oscuras,
lugares deteriorados físicamente) y de importante
densidad comercial (centros y zonas comerciales). La
identificación de tales escenarios debe estar basada de
preferencia en mapas del delito distritales, información
de las comisarías y de la propia comunidad. La
presencia policial debe tener como segundo objetivo
la socialización de los efectivos policiales con las
personas de la zona con el fin de generar mayor
confianza y acercamiento a la población.
de emergencia redirigidas automáticamente a
patrulleros
105 son recibidas en una central telefónica que luego
deriva el caso a algún patrullero cercano al lugar de los
hechos. Esto genera costos de transacción, aumenta el
tiempo de respuesta y crea una distancia entre quien
genera la llamada y el policía que finalmente atiende
la situación en forma presencial. En su lugar, se debe
crear un sistema que automáticamente redireccione las
llamadas hechas al 105 hasta el patrullero más cercano
al lugar de quien llama. Esto reduciría el tiempo de
respuesta, generaría lazos entre los vecinos y los
policías que contestan las llamadas y luego acuden al
lugar de los hechos y crearía incentivos positivos para
la vigilancia policial local. En Chile, se implementó un
programa similar que fue desestimado por un problema
que también afecta al Perú: el alto número de llamadas
falsas hechas a los números de emergencia. En el Perú,
la Ley 29994, aprobada en octubre del 2012, prohíbe
la realización de llamadas falsas, abusivas, bromistas,
amenazantes, injuriosas o generadora de error en las
centrales telefónicas de emergencia y urgencia. Dicha
norma impone una sanción de 5% de una Unidad
Impositiva Tributaria (S/ 185 en el 2015) a quien
realice estas llamadas y en casos de reincidencia se
duplica la multa e incluso se puede llegar a cancelar el
servicio telefónico. La implementación de esta norma
está en espera hasta que su Reglamento sea publicado
por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
unidad o grupo especializado en el uso de métodos
estadísticos avanzados para estudiar la delincuencia
común
para el análisis delictual. Deberá recibir formación
especializada. El contenido y su dictado pueden
estar a cargo de universidades públicas y privadas.
Además, esta unidad deberá ser la que testee los
mejores métodos para el análisis delictual que luego
serán aplicados por las comisarías y las unidades
de investigación criminal. Asimismo, debe realizar
evaluaciones de impacto sobre las intervenciones,
programas, iniciativas y operativos y analizar costoefectividad, con miras a poder proveer, en forma
constante, de información sobre qué funciona para
reducir la delincuencia, bajo qué condiciones y cómo
hacer replicables las experiencias exitosas.
los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana
debe potenciar y mejorar. Ello pasa por estandarizar
a nivel nacional (sin perder particularidades locales)
los indicadores distritales (sociales, económicos y
delictivos). Esos indicadores deben servir para crear
reportes estándar donde se introduzca información
estadística y se obtengan automáticamente
indicadores (incluyendo reporte de frecuencias,
variaciones diarias, semanales, mensuales y anuales,
correlaciones, regresiones y otros). Estas medidas
deben ser complementadas con capacitación en el uso
y aprovechamiento de la data producida así como con
estrategias de acción.
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delictivo en las Escuelas de oficiales y Sub Oficiales
especializados que se inserten en el currículo de
las Escuelas de oficiales y sub oficiales, además de
proveer cursos más avanzados para oficiales en
grados mayores. También es importante crear una
especialidad de análisis delictivo, de tal forma que sirva
como incentivo para la carrera policial. Los convenios
con universidades pueden facilitar el desarrollo de
esta iniciativa.
comisaría
el contacto con los policías se da en un contexto
negativo (robo, asalto, etc.), ofreciendo un espacio
para asociar dicha negatividad al servicio policial y las
carencias en que es brindado. Es importante revertir
dicha lógica. Ello pasa por implementar un programa
en el que el comisario visite aleatoriamente un número
determinado de viviendas por semana. El objetivo
es que las personas conozcan al comisario, que haya
desplazamiento policial, que se recojan los problemas
y las expectativas de los vecinos y que se cree un
mayor sentido de vigilancia en el barrio.
delincuencia en las comisarías
pero sobre todo en la ejecución de actividades
preventivas y el apoyo y relación con los gobiernos
locales, los comités de seguridad ciudadana y la
comunidad. Los incentivos pueden abarcar desde
bonos económicos para el policía y la mejora de la
comisaría hasta puntaje adicional para el ascenso.
comisarías con retroalimentación al denunciante
la sensación ciudadana de la escasa utilidad al hacerlo.
Revertir esta situación implica muchas aristas, entre
las cuales se puede potenciar dos. En primer lugar,
mejorar la calidad de atención en las comisarías
mediante capacitación a policías y protocolos de
atención y la generación de incentivos para cumplirlos.
Las capacitaciones deben hacer énfasis en los derechos
de los denunciantes y en el respeto a la diversidad
sexual y étnica. En segundo lugar, es necesario
generar una retroalimentación positiva entre la policía
y el ciudadano luego de su denuncia. En este punto,
el programa debe incluir una comunicación (escrita
o telefónica) de parte del comisario hacia quien
interpuso la denuncia. El objetivo es que le informen
sobre lo sucedido, las acciones tomadas o por tomar y
el estado de su denuncia.
canje de armas por computadoras o dinero
se recomienda implementar en forma permanente
un programa que permita su entrega (sin que
medie sanción) a cambio de dinero en efectivo o
computadoras. El bien entregado puede variar en
forma (tablets, celulares u otros) o incluso se puede
ofrecer otro tipo de incentivos como cursos cortos
sobre emprendimiento o microempresa. Es importante
mantener una estrategia de publicidad fuerte que
genere los incentivos para la entrega de las armas.
reducción de mercados de objetos robados
Ministerio del Interior deben diseñar una estrategia
para la identificación y eliminación permanente de
los mercados de objetos robados. Previamente se debe
identificar los puntos conocidos de venta pero también
los puntos de venta al menudeo. Es importante conocer
las estrategias de los proveedores y de los vendedores,
mediante técnicas de inteligencia apropiadas, en
combinación con campañas de información hacia el
público comprador y la ciudadanía en general.
